Палочная система

Палочная система (также «АППГ+1»^[1]) — неформальное название системы статистической оценки деятельности подразделений правоохранительных органов, в частности полиции, в отдельных постсоветских странах. Название системы происходит от «палок» — штрихов для подсчета в бланках текущей отчетности, обозначающих завершенные дела^[1][2], раскрытые преступления, составленные протоколы, и т. п. Отслеживание показателей производится в динамике, в сравнении с «аналогичными периодами предыдущего года» (АППГ)^[1], либо по «расчетной динамике показателя»^[3].

По данным общественной палаты России на 2012 год, палочная система являлась проблемой МВД, так как подобный метод оценки снижает значимость защиты прав и свобод граждан и не стимулирует сотрудников правоохранительной системы на внимательное отношение к жалобам потерпевших и к запросам общества^[4].

Руководство МВД России приняло отказ от «палочной системы» как дискредитированного метода оценки^[5]. Об отмене системы в России сообщалось, в частности, в 2010^[6], 2012^[2][7], 2017^[8], 2018^[9] годах. Экспертами в 2015 году отмечалось значительное снижение числа количественных показателей на федеральном уровне, по которым производится оценка деятельности полиции с 72 до 24, и чуть позже до 27^[10].

Система часто подвергается критике, в том числе самими полицейскими, например, через профсоюзные организации^[11], на форумах для сотрудников МВД, в отдельных видеовыступлениях (в частности, в 2009 году о ней высказывался майор Дымовский), в социальных сетях (проект «Омбудсмен полиции»^[12]). Использование системы связывают с сверхцентрализацией системы правоохранительных органов^{[2][13][14][15][16]}.

Палочная система может быть характерна в отдельные периоды времени не только для МВД, но и для других органов и ведомств, например, прокуратуры^{[источник не указан 1290 дней][17]} или МЧС (в части надзорной деятельности^[18]).

Наглядным примером порочности палочной системы можно считать выставление планов конкретным полицейским по количеству составляемых административных протоколов за день^[12]. За неимением нарушителей полицейские могут быть вынуждены составлять протоколы на обычных граждан^{[источник не указан 1290 дней]}, возможно даже совершая подлоги^{[источник не указан 1290 дней]}. Абсурдом палочной системы считается^[кем?] спускание от МВД в низовые подразделения требований о результатах работы по тем преступлениям, которые невозможны на данной территории (например, по кражам из нефтепроводов или с золотых приисков в регионах, где они отсутствуют).

Системы оценки деятельности МВД РФ

С 2002 года система оценки деятельности ОВД регулировалась Приказом МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования»^[19][20]. Действовавшие ранее системы оценок деятельности признавались несовершенными и искусственными, а основным показателем в них являлся «общий процент раскрываемости преступлений» (вероятно как наследие плановых систем советской эпохи). Такая система оценки породила порочную практику искусственного сокрытия преступлений от учета ради повышения общего процента раскрываемости в условиях роста преступности и недостаточном обеспечении правоохранительных органов. Работа криминальной милиции могла быть ориентирована на статистику, миллионы граждан могли лишаться доступа к правосудию и МВД мог снизить контроль над преступностью в стране и возможность эффективной борьбы с ней. Новый приказ обозначил стремление ухода от т. н. «валовых показателей» ^[21][22]

Основными оцениваемыми направлениями деятельности ОВД стали^[22]: регистрация и учет сообщений о преступлениях; профилактика, предотвращение и пресечение преступлений; выявление преступлений; раскрытие преступлений; предварительное следствие; дознание; обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; работа с обращениями граждан.

В ходе коррекции системы был издан приказ МВД от 5 августа 2005 года № 650 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте» (вступил в силу с начала 2006 года), который вводил дополнительные критерии оценок деятельности, сохраняя основные принципы оценки. В частности, положительным критерием стало увеличение количества зарегистрированных преступлений в сравнении с АППГ (аналогичным периодом прошлого года), что должно было снизить порочную практику укрывательства преступлений от регистрации^[22].

В период с 2001 по 2010 годы происходила централизация правоохранительной системы РФ, и для принятия решений создавалась единая система однотипной отчетности для агрегирования данных в федеральном масштабе. На различных уровнях иерархии системы создаются управленческие аппараты, специализированные на сборе и передаче информации в центр, что, видимо, является объективным свойством подобных централизованных систем управления. Управленческие решения, принимаемые в центральных органах также требуют для своего обеспечения развитого контроля и обратной связи. Для стандартизации и систематизации информации были установлены единые формы отчетности Приказом МВД № 25 от 19 января 2010 (Р. Нургалиев) Архивная копия от 17 января 2021 на Wayback Machine, включающие в себя 72 оценочных показателя^[23][24]:

• Оценка органов внутренних дел^[25]

1. Полнота регистрации (динамика зарегистрированных заявлений, сообщений и т. п. о происшествиях), рост оценивается положительно
2. Качество разрешения (доля количества отмененных следствием или прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, при условии последующего возбуждения уголовных дел), рост оценивается отрицательно
3. Законность при регистрации и разрешении сообщений и заявлений: число укрытых от учета преступлений, выявленных овд (доля, пол.); число укрытых от учета преступлений, выявленных прокуратурой (рдп, отр.); число сообщений о преступления, рассмотренных вне сроков (рдп отр., доля отр.); число сообщений о преступления, рассмотренных за 3 суток (рдп пол., доля пол.); число рассмотренных обращений и жалоб на отказы в регистрации и разрешении заявлений и сообщений (рдп, отр.)
4. Состояние профилактики и предупреждения преступлений: число преступлений по 112,115-117,119,213ч1 УК РФ на 100 тыс. нас.; число преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения; совершенных ранее судимыми; совершенных несовершеннолетними (число на 100 тыс. несовершеннолетних) — рост оценивается отрицательно
5. Результат профилактики и предупреждения преступлений: число завершенных уголовных дел, в которых вынесены представления об устранении способствующих обстоятельств (рдп пол, доля пол); число выявленных преступлений и антиобщественных действий, связанных с вовлечением несовершеннолетних (150, 151; 156 УК РФ; рдп пол, доля пол); число выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия (222, 223 УК РФ; рдп пол), число охраняемых объектов, квартир граждан и т. п. (рдп пол)
6. Результат пресечения преступлений: число пресеченных (на стадиях приготовления и покушения) тяжких и особо тяжких преступлений (доля, пол); число краж на охраняемых объектах и квартирах (отр. при ненулевом числе)
7. Выявление преступлений: доля выявления тяжких и особо тяжких экономических преступлений (рост оценивается положительно); доля выявления преступлений против государственной власти и службы (гл. 30 УК РФ), а также коммерческого подкупа (204 УК РФ) при крупном размере и ущербе (рост оценивается положительно); число выявленных тяжких налоговых преступлений в расчете на 1 сотрудника подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям (ОЭБиПК; рост оценивается положительно); динамика преступлений, совершенных организованной группой или преступным сообществом (динамика от числа расследованных,); дополнительное выявление и раскрытие ранее не учтенных преступлений (рдп, рост оценивается положительно)
8. Раскрытие преступлений: число предварительно расследованных преступлений с установленными лицами; число раскрытых краж (158 УК), число раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений (cт 209; 210 УК РФ), число раскрытых преступлений прошлых лет, число раскрытых преступлений экстремистской направленности — расчетная динамика показателя, рост оценивается положительно; число преступлений с выявлением подозреваемых лиц «по горячим следам» (доля, пол.); число раскрытых взяток в крупном размере (ст. 290, доля, пол.); число раскрытых преступлений о незаконном обороте наркотических, психотропных веществ и СДЯВ (доля, рост оценивается положительно); материальный ущерб по экономическим преступлениям с оконченным расследованием (процент возмещения выше 90 % оценивается положительно); вес изъятых наркотических и психотропных веществ и аналогов, а также СДЯВ (рдп для растительных и синтетических; рост оценивается положительно); количество изъятого и поставленного на учет оружия (рдп пол); количество изъятого из незаконного оборота боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств (рдп, рост оценивается положительно); число выявленных лиц, совершивших преступления в составе организованной группы или преступного сообщества (рдп, рост оценивается положительно); рдп и доля числа тяжких и особо тяжких преступлений, приостановленных из-за неустановления обвиняемых или скрытия подозреваемых (рост оценивается отрицательно), число побегов и суицидов из ИВС и при конвоировании (отрицательно если не ноль)
9. Результативность розыска лиц: число найденных лиц, ранее пропавших без вести, ушедших из дома или утративших связь с родственниками (доля, пол.); число прекращенных розыскных дел при установлении личности погибших и неспособных сообщить о себе сведения (доля, рост оценивается положительно)
10. Результаты предварительного следствия: количество уголовных дел, расследованных и направленных в суд (доля в процентах в числе оконченных уголовных дел, рост оценивается положительно), число обвиняемых по направленным в суд уголовным делам (в расчете на тысячу уголовных дел, направленных в суд, рост оценивается положительно)
11. Качество: число дел, возвращенных для дополнительного следствия (рдп, рост оценивается отрицательно); доля уголовных дел, возвращенных для дополнительного следствия прокурором или судом (237 УПК РФ), рост оценивается отрицательно
12. Законность: число лиц, производство в отношении которых прекращено за отсутствием события или состава преступления и в связи с непричастностью к совершению преступления; число оправданных и лиц, дела о которых прекращены судом за отсутствием события или состава преступления и в связи с непричастностью (рдп, рост оценивается отрицательно); число уголовных дел с превышением установленных УПК РФ сроков расследования (рдп, рост оценивается отрицательно; доля, рост оценивается отрицательно)
13. Результаты дознания: число уголовных дел, расследованных дознавателями ОВД, направленных прокурором в суд с обвинительным актом (доля в числе расследованных уголовных дел, рост оценивается положительно)
14. Качество — по числу уголовных дел, возвращенных прокурором для производства дополнительного дознания и пересоставления обвинительного акта (рдп и доля от числа оконченных дел, рост оценивается отрицательно)
15. Законность — по числу лиц, в отношении которых производство прекращено за отсутствием события или состава преступления, либо в связи с непричастностью; а также по числу оправданных судом — расчетная динамика показателя, рост оценивается отрицательно
16. Обеспечение общественного порядка, общественной безопасности и безопасности дорожного движения -
    1. число преступлений в общественных местах, с угрозой жизни, здоровью и имуществу, хулиганство (ст. 105, 107—109, 111—115, 131, 158, 159, 161—163, 166, 167, 213 УК РФ) — рдп и доля — рост оценивается отрицательно
    2. число правонарушителей, задержанных членами формирований и ЧОП при содействии в обеспечении охраны общественного порядка — рдп, рост оценивается положительно
    3. число протоколов об административных правонарушениях, по ст. 6.10; 6.11; 7.27; 19.3; 20.1; 20.20-20.22 КоАП, по которым принято решение органами и судами (доля решений, рост оценивается положительно; доля прекращенных дел и отмененных постановлений — рост оценивается отрицательно)
    4. число погибших в ДТП на 100 тысяч населения (в сравнении с 2004 годом), рдп, рост оценивается отрицательно
    5. число преступлений, совершенных с применением зарегистрированного в ОВД оружия — отрицательная оценка при ненулевом показателе
17. Оказание государственных услуг населению — число исполненных в срок заявлений граждан (по лицензионно-разрешительной работе, в ГИБДД, в вневедомственнойохране) — расчетная динамика показателя (рдп), рост оценивается положительно; доля заявлений, исполненных в срок, рост оценивается положительно.
18. Общественное мнение о работе ОВД, используется вневедомственный источник социологической информации^[26]: Уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов (доля положительных оценок в числе опрошенных за год граждан, доля обратившихся в ОВД граждан от числа подвергнувшихся противоправным посягательствам — рост оценивается положительно); Удовлетворенность своевременностью реагирования на сообщения о правонарушениях и оперативностью прибытия на место совершения правонарушения (доля положительных оценок в числе опрошенных за год граждан) — рост оценивается положительно

• Оценка органов ОВД на железнодорожном, воздушном и водном транспорте^[27]
• Оценка деятельности подразделений криминальной милиции^[28]
• Оценка деятельности подразделений милиции общественной безопасности (участковых уполномоченных милиции, подразделений по делам несовершеннолетних, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, подразделений патрульно-постовой службы милиции, изоляторов временного содержания и конвойных подразделений, БППРИАЗ, подразделений лицензионно-разрешительной работы, ОМОН, Госавтоинспекции, подразделений вневедомственной охраны^[29]
• Оценка органов предварительного расследования: предварительного следствия, подразделений дознания^[30].

Примечания

Литература

• От милиции к полиции: реформа системы оценки деятельности органов внутренних дел Архивная копия от 19 августа 2019 на Wayback Machine / Институт проблем правоприменения (Европейский Университет в Санкт-Петербурге), 2011
• Е. С. Бердышева. «ПАЛКА О ДВУХ КОНЦАХ»: СИСТЕМА ОЦЕНИВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ АППГ+1 В ВОСПРИЯТИИ СОТРУДНИКОВ  (неопр.). ЧЕЛОВЕК. СООБЩЕСТВО. УПРАВЛЕНИЕ (2013 №1). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 27 октября 2020 года.

Ссылки

• Управление в полиции. Бюрократическое производство преступности Архивная копия от 29 июня 2020 на Wayback Machine, Фонд Общественный Вердикт, 2011
• Реформа правоохранительных органов. Комплексный подход и альтернативы решения проблемы расследования должностных (коррупционных) преступлений Архивная копия от 25 февраля 2021 на Wayback Machine, Трансперенси Интернешнл-Р, 2015
• Реформа полиции: дискуссии и комментарии экспертов Архивная копия от 24 февраля 2021 на Wayback Machine, международная конференция «Права человека и правоохранительные органы: опыт реформ современного периода», Фонд «Общественный вердикт», 2014
• Палки важнее людей. Российская полиция работает не на людей, а на показатели — так называемые «палки». Поэтому на одни преступления она закрывает глаза, а другие даже сама фабрикует Архивная копия от 11 августа 2020 на Wayback Machine — Такие Дела, Екатерина Ходжаева, 30.05.2017
• Вадим Волков. «Палочная» система хотя бы минимально дисциплинирует правоохранителей Архивная копия от 9 ноября 2020 на Wayback Machine, Ведомости, 18 февраля 2010
• Чем заменить «палки». Оценить работу госоргана вместо отчетных показателей могут опросы, но лучше — эксперименты Архивная копия от 28 июня 2020 на Wayback Machine, Ведомости, 2019-07-10
• «Уйти от показателей очень сложно» Председатель профсоюза сотрудников органов внутренних дел прокомментировал новые инициативы МВД 11 июля 2012 Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine, Взгляд
• "Построение эффективной системы оценки подразделений МВД России по борьбе с коррупцией"  (неопр.). Фонд исследования проблем демократии (2009). Дата обращения: 1 сентября 2017. Архивировано из оригинала 18 июня 2016 года.

Эта страница в последний раз была отредактирована 17 октября 2023 в 12:32.