Инициативное бюджетирование

Инициативное бюджетирование (также партисипаторное бюджетирование или партиципаторное бюджетирование) – это вид осуществления прямой демократии, позволяющий жителям муниципальной территории принимать непосредственное участие в распределении части бюджета местного самоуправления. Распределение происходит через публичный процесс выдвижения, обсуждения и выбора проектов расходования средств муниципального бюджета и последующего контроля за исполнением выбранных для реализации проектов^[1]. Изобретение инициативного бюджетирования можно датировать 1989 годом, когда в бразильском городе Порту-Алегри был принят первый городской бюджет, составленный при массовом участии жителей города^[2].

Практики инициативного бюджетирования нацелены на вовлечение в процесс принятия решений тех слоёв населения, которые практически не участвуют в решении вопросов местного уровня: домохозяйства с низкими доходами, молодёжь, маргинальные группы и мигранты. Опыт осуществления инициативного бюджетирования в мире показывает, что привлечение широкой общественности к планированию расходов местного бюджета меняет восприятие общественностью деятельности муниципалитета в сторону признания его более честным и справедливым, повышает прозрачность и достоверность публичной отчётности муниципалитета, а также является отличной массовой школой низового администрирования и участия в принятии значимых общественных решений.

Методы инициативного бюджетирования, зародившись в 1989 году в Бразилии, с тех пор распространились по всему миру. В процессе адаптации в каждой внедрявшей эти практики стране методы были видоизменены в соответствии с региональными особенностями. Различия прежде всего были в масштабе планирования, в зависимости от страны это могли быть муниципальный, областной или региональный уровень. В некоторых странах процедуры были кодифицированы в виде законодательной нормы, в других разработчики процедур воспользовались уже имеющимися в местном законодательстве средствами. По состоянию на 2014 год инициативное бюджетирование использовалось более чем в 1500 территориальных органах власти по всему миру и представляло собой важный институт непосредственного участия граждан в управлении государством^[3].

История возникновения

Изобретение концепции инициативного бюджетирования может быть датировано 1989 годом, когда власти бразильского города Порту-Алегри решили провести социальный эксперимент по привлечению горожан к распределению части городского бюджета через механизм проектов, подававшихся инициативными группами^[2]. Наиболее важным и результативным периодом такого бюджетирования в Порту-Алегри принято считать годы с 1991 по 2004^[4]. Переход к инициативному бюджету был задуман как составная часть программы по преодолению неравенства между благополучным центром и нищими окраинами, где проживало до одной трети всех горожан. Окраины представляли собой трущобы, жители которых не имели доступа к базовым коммунальным услугам (водоснабжению, канализации, школам и медицинским учреждениям)^[5].

Составление инициативного бюджета происходило ежегодно и состояло из множества квартальных, районных и общегородских собраний, на которых жители и представители кварталов и микрорайонов рассматривали и определяли вопросы, требующие приоритетного решения. Муниципалитет Порту-Алегри тратил около 200 миллионов долларов в год на строительство и коммунальные услуги и эти именно деньги было решено распределять в рамках инициативного бюджета. Другие расходы городского бюджета — на обслуживание муниципального долга, содержание административных зданий, выплату муниципальных пенсий — не включались в инициативное бюджетирование. На пике программы в составлении инициативного бюджета принимало участие до 50 тысяч горожан, из самых разных слоёв городского общества^[6][7]. Хотя формально инициативное бюджетирование продолжалось до самого недавнего времени, тем не менее ряд авторов отмечали, что после поражения Рабочей партии на выборах 2004 года новая консервативная коалиция в значительной степени вернулась к практике закрытого коррупционного распределения бюджета^[4].

Бюджетный цикл инициативного бюджетирования начинался в январе и продолжался в течение всего года, на собраниях жителей микрорайонов во всех 16 районах Порту-Алегри. На этих собраниях обсуждались вопросы, представлявшие интерес для городского сообщества и предлагались проекты и пути решения. Собрания выбирали представителей, уполномоченных голосовать от имени своего микрорайона, на собраниях присутствовали мэр или представители мэрии для ответов на вопросы жителей. В последующие месяцы представители собирались для уточнения параметров проектов и потребностей микрорайонов^[6].

На втором, районном этапе бюджетирования делегаты общин и микрорайонов проводили собрания и определяли приоритетные направления своего района, а также выбирали своих представителей в рамках квоты в Гражданский бюджетный совет, состоявший из 42 человек. Основная функция Гражданского бюджетного совета заключалась в составлении бюджета, максимально справедливо учитывавшего потребности всех районов города в рамках доступных денежных средств. Бюджет, составленный и утвержденный Гражданским бюджетным советом, являлся обязательным для исполнения городскими властями. Мэрия могла предложить (но не потребовать) изменений в бюджете. Только мэр города мог наложить вето на бюджет и вернуть его в Гражданский бюджетный совет на доработку (таких прецедентов не было)^[6].

Исследование Мирового банка проводило прямую связь между инициативным бюджетом и улучшением коммунальной и бытовой ситуации в Порту-Алегри. Например, подключение к водопроводу и канализации выросло с 75 % домохозяйств в 1988 году до 98 % в 1997 году. Количество школ увеличилось в четыре раза по сравнению с 1986 годом^[5]. Другие исследователи отмечали, что участие в планировании и исполнении бюджета имело очень широкий спектр последствий для политической и гражданской жизни в стране, способствовало появлению в Бразилии института активного ответственного гражданства. Появился широкий слой людей, воспринимавших себя как часть городского управления, а городские власти — как ответственных за исполнение решений, принятых общественностью^[8][9].

За годы функционирования инициативного бюджета он, по-видимому, оказал воздействие и на структуру распределения бюджетных средств Порту-Алегри. Так, в частности, доля образования и здравоохранения в городском бюджете увеличилась с 13 % в 1985 году до почти 40 % в 1996 году, а сам инициативный бюджет вырос с 17 % от городского бюджета в 1992 году до 21 % в 1999 году^[5].

В целом, результаты распределения муниципальных средств в рамках инициативного бюджета оказались очень удачными, было осуществлено множество проектов по подаче воды, электричества и других услуг в нуждавшиеся районы города. После 25 лет функционирования гражданского бюджета инфраструктура города и уровень обеспечения горожан коммунальными услугами позволяют отнести Порту-Алегри к лучшим не только в Бразилии, но и в целом по Южной Америке^[10]. Пример Порту-Алегри послужил образцом для подобных проектов в ряде других стран^[11].

В России

В России подобные практики, как правило, связаны с решением вопросов местного значения. По состоянию на конец 2017 года 43 региона участвовали в развитии инициативного бюджетирования^[12]. От региона к региону дизайн используемых каналов вовлечения граждан может различаться, однако как правило практики подразумевают обсуждение бюджетных вопросов, участие граждан и представителей местной власти, серийный процесс реализации, организацию публичной отчетности. Реализация практик инициативного бюджетирования позволяет достичь положительных системных социальных и экономических эффектов^[13].

Обзор российского опыта

В большинстве регионов проекты реализуются на основе софинансирования из трех источников: субсидии из регионального бюджета, вклад муниципальных бюджетов, а также добровольные взносы со стороны населения и бизнеса. Размеры средств из каждого источника, а также общая стоимость реализованных проектов за последние два года составили следующие суммы:

В 2015 году в России было реализовано 2 657 проектов, в 2016 году – 8 732 проектов. Как правило, программы инициативного бюджетирования запускаются на региональном уровне, но иногда муниципальные органы власти сами инициируют их старт. В частности, в 2015 году муниципальные практики были реализованы в г.Пенза, Череповец, Сосновый Бор, Якутск.

В 2016 году к ним присоединились г.Новоуральск, Магнитогорск, Железногорск, Боровск, а также городские округа Ульяновской области^[14].

В 2017 году прошел первый федеральный конкурс проектов инициативного бюджетирования на портале. На портале представлены примеры проектов из разных регионов России.

Программы «Народный бюджет»

Несколько проектов в сфере инициативного бюджетирования были запущены в российских регионах в 2011 г. под единым брендом «Народный бюджет». Одним из таких регионов является Тульская область, где в рамках «Народного бюджета» за прошедшие годы распределено свыше 2 млрд рублей.^[15] «Народный бюджет» направлен на определение и реализацию социально значимых проектов на территориях муниципальных образований области с привлечением граждан и организаций. С 2015 года ключевым элементом программы стал портал «Открытый регион-71».^[16]

Программа поддержки местных инициатив Всемирного банка

Наибольший опыт реализации проектов инициативного бюджетирования в России накоплен в рамках такой практики как Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), которая была запущена при в 2007 году в Ставропольском крае и в дальнейшем была реализована в Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Хабаровском крае, Республиках Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия) при консультативной поддержке Всемирного банка.^[17] Обязательным компонентом программы является незначительное софинансирование проектов со стороны граждан, которое рассматривается как способ выявить действительно насущные проблемы и осуществить приоритизацию расходов наиболее эффективно. Типология реализованных проектов отражает насущные проблемы людей на местах. Чаще всего граждане поддерживают и софинансируют ремонт дорог и организация водоснабжения, ремонт объектов культурной инфраструктуры, благоустройство территории поселений, обустройство мест отдыха и детских площадок, объекты спортивной инфраструктуры, организацию освещения, противопожарных мероприятий, благоустройство мест захоронений.^[18] На основе российского опыта Всемирного банка издано «Операционное руководство практики инициативного бюджетирования: пример Программы поддержки местных инициатив».^[19]

Проект Центра «Res Publica» Европейского университета

В основу методики, разработанной командой Центра «Res Publica» Европейского университета, положена методология партисипаторного бюджетирования, реализованная в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри.^[20] Механизм предполагает распределение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств комиссией, состоящей из выбранных граждан. Участники комиссий выбираются путем жеребьевки из числа желающих, подавших заявки. Горожане в ходе проекта могут выдвигать бюджетные инициативы развития различных сфер жизни города.^[21] Подобная практика реализуется в Кировской и Ленинградской области, а также в г.Санкт-Петербург, где проект носит имя «Твой бюджет».^[22] Пилотная программа стартовала в 2016 году на базе двух районов, а в 2018 году охватила все районы города.

Тунис

В национальной конституции Туниса 2014 года статья 139 указывает: Местные власти должны принять механизмы партисипативной демократии и принципы открытого управления для обеспечения самого широкого участия граждан и гражданского общества в подготовке программ развития и планирования землепользования, а также контроля за их реализацией в соответствии с законом.

См. также

• Экономика участия
• Партиципация

Примечания

Литература

• Anwar Shah. Participatory Budgeting. Public Sector Governance and Accountability (англ.). — Washington, DC: Всемирный банк, 2007. — 269 p. — ISBN 978-0-8213-6923-4.
• Anja Röcke. Framing Citizen Participation: Participatory Budgeting in France, Germany, and the United Kingdom (англ.). — New York, NY: Palgrave Macmillan, 2014. — 240 p. — ISBN 978-1-137-32666-9. — doi:10.1057/9781137326669.
• Федеральный закон от 20.07.2020 № 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  (неопр.). Официальный интернет-портал правовой информации (20 июля 2020). Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 21 декабря 2021 года.
• И. Е. Шульга, В. В. Вагин, Г. Н. Хачатрян и др. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. — М.: «Алекс», 2017. — 124 с. — 500 экз. — ISBN 978-5-9618-0089-0. Архивировано 21 декабря 2021 года.
• Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А.. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // «Финансовый журнал». — М., 2015. — № 4. — С. 94-103. Архивировано 7 мая 2021 года.
• Г. Н. Хачатрян, И. Е. Шульга, С. Гридин, А. С. Сухова. Операционное руководство практики инициативного бюджетирования: пример Программы поддержки местных инициатив. — М.: «Алекс», 2016. — 88 с. — ISBN 978-5-9618-0106-4. Архивировано 21 декабря 2021 года.
• Л. Шилов. Технология вовлечения граждан в бюджетный процесс  (неопр.). Журнал «Бюджет» № 4 Апрель (2 апреля 2015). Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 21 декабря 2021 года.
• Д. Димке, Л. Шилов, Т. Гребенщикова. Партиципаторное бюджетирование. Как привлечь граждан к управлению городом. — СПб.: НОУ ВПО «ЕУСПб», 2016. — 96 с. — 300 экз. Архивировано 8 марта 2021 года.
• Дмитрий Комаров. Сам себе чиновник. Как заставить власть потратить деньги на вас: система «инициативного бюджетирования»  (неопр.). Информационное агентство "Znak" (31 октября 2016). Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 24 февраля 2021 года.

Ссылки

• Раздел «Инициативное бюджетирование», посвящённый программе развития инициативного бюджетирования в РФ  (неопр.). ФГБУ «Научно-исследовательский финансовый институт». Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 14 мая 2021 года.
• Веб-портал «Инициативное бюджетирование»  (неопр.). ФГБУ «Научно-исследовательский финансовый институт» (21 декабря 2021). Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 3 декабря 2021 года.
• Проект «Инициативное бюджетирование»  (неопр.). Комитет гражданских инициатив. Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 17 июля 2021 года.
• Центр гуманистической урбанистики UP (Urbanism & Participation)  (неопр.). Европейский университет в Санкт-Петербурге. Дата обращения: 21 декабря 2021. Архивировано 10 октября 2021 года.

Эта страница в последний раз была отредактирована 16 сентября 2023 в 10:54.